Réforme de la taxe d'apprentissage et incertitudes des financements (réglementation antérieure)

Une analyse qui porte sur la précédente réforme

La loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel réforme profondément l’apprentissage.

Cependant, les règles posées par la loi n° 2014-288 du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l’emploi et à la démocratie sociale demeurent applicables pour la collecte 2019 (salaires 2018) de la taxe d’apprentissage et de la contribution supplémentaire à l’apprentissage (CSA).

Dans ce contexte évolutif, il reste pertinent de s’interroger sur les conséquences de cette précédente réforme.

Une moindre incertitude concernant les conséquences de cette réforme sur les montants pouvant être affectés par les entreprises aux centres de formation d’apprentis (CFA)

1. La loi du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l’emploi et la démocratie sociale avait fixé pour le quota d’apprentissage un taux plafond de 21 % du produit de la taxe. Compte tenu de la diminution des entrées en apprentissage et afin de mieux préserver la part que les entreprises peuvent affecter aux CFA (et sections d’apprentissage), l’Etat, dans la loi de finances rectificatives pour 2014, a relevé ce taux à 26 % de la taxe due.

Le bilan concernant le financement des CFA par la taxe d’apprentissage affectée par les entreprises est ainsi plus favorable que ne le prévoyait la loi du 5 mars 2014.

Le quota représente 0,1768 % de la masse salariale de l’entreprise (26 % d’une taxe d’apprentissage fixée à 0,68 % de cette masse), contre 0,175 % de cette masse en 2014 (35 % d’une taxe d’apprentissage fixée à 0,50 % de cette masse), ce qui traduit une stabilisation des financements à ce titre.

Cependant, les CFA ont perdu leur habilitation au titre du hors quota (barème), même s’ils gardent une possibilité de versements de cette fraction comme complément à la couverture du coût de formation des apprentis qu’ils forment, en cas d’insuffisance du quota  disponible.

2. Il convient également de prendre en compte l’affectation aux CFA de la contribution supplémentaire à l’apprentissage (CSA) qui bénéficiait précédemment aux régions.

La prise en compte de cette quotité permet de conclure à un accroissement des montants susceptibles d’être attribués aux CFA. On doit cependant observer que le bénéfice de la CSA ne concerne que les CFA qui bénéficient des versements d’entreprises de 250 salariés et plus soumises à cette contribution en fonction de leur effort en matière d’embauche d’alternants.

Une réforme qui réduit le financement des formations technologiques et professionnelles initiales hors apprentissage quel que soit leur niveau

Depuis la collecte 2015 (salaires 2014), le hors quota (barème) se trouve ramené à 0,1564 % de la masse salariale de l’entreprise (23 % d’une taxe d’apprentissage fixée à 0,68 % de cette masse), contre 0,215 % de cette masse en 2014 (43 % d’une taxe d’apprentissage fixée à 0,50 % de cette masse).
Cette diminution de plus de 27 % ne semble que partiellement compensée par une affectation plus exclusive du hors quota (ou barème) au financement des formations technologiques et professionnelles initiales hors apprentissage.

Cette moindre possibilité de financement concerne l’ensemble des niveaux de formation. Ainsi, par exemple, les formations professionnelles par la voie scolaire de niveaux V et IV sont affectées par la diminution du hors quota (barème) qui peut leur être affecté, alors que les formations supérieures par l’apprentissage peuvent sauvegarder ou accroître  leur financement en raison de l’affectation de la CSA des entreprises de 250 salariés et plus.

Fraction régionale de la taxe d’apprentissage et garantie de financement pour les régions

1. Afin de garantir les ressources des régions, la loi du 5 mars 2014 avait prévu que  la «fraction régionale pour l’apprentissage» qui leur est attribuée ne soit pas inférieure à 56 % de la taxe d’apprentissage, compte tenu de plafonds fixés pour les parts quota (21 %) et hors quota (23 %).

Répondant aux préoccupations de différentes organisations, la loi de finances rectificative pour 2014 du 8 août 2014 a ramené cette fraction régionale à 51 % du produit de la taxe d’apprentissage due.

Les régions bénéficient ainsi d’une fraction de taxe d’apprentissage représentant 0, 3468 % de masse salariale de l’entreprise (51 % d’une taxe d’apprentissage fixée à 0,68 % de cette masse).

Elles bénéficiaient précédemment d’une fraction de taxe d’apprentissage de 0,11 % de cette masse (22 % d’une taxe d’apprentissage fixée à 0,5 % de cette masse) et d’une CDA de 0,18 % de cette masse, soit un total de 0,29 % de cette masse. La hausse est de 19,6 %. Cependant, la contribution supplémentaire à l’apprentissage (CSA) à taux variable, désormais affectée aux CFA, complétait les financements régionaux, ce qui limite cette progression et rend la comparaison délicate.

2. A titre de compensation pour cette diminution de la fraction régionale, une part de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) est affectée aux régions selon des modalités définies par la loi de finances.

La loi du 29 décembre 2014 de finances pour 2015 a fixé  la part de la TICPE versée à ce titre à 146,27 millions d’euros, ainsi que sa répartition entre les régions. Cette loi a prévu à compter de 2016 une indexation de cette part « pour chaque année considérée sur la masse salariale du secteur privé de l’avant dernière année  » (mentionnée « au rapport économique social et financier annexé au projet de loi de finances de l’année »). L’objectif était de la faire évoluer au « même rythme que le produit de la taxe d’apprentissage », suivant les termes de l’exposé des motifs de cette loi.

3. La somme de la fraction régionale de la taxe d’apprentissage et de cette part de la TICPE constitue la « ressource régionale de l’apprentissage » :

• une part fixe de cette ressource, arrêtée à 1 544 093 400 euros, est répartie entre les régions conformément aux montants portés dans un tableau figurant à l’article L 6241-2 du code du travail ;
• si le produit de cette ressource est inférieur à ce montant, il est réparti au prorata des parts attribuées à chaque région ;
• si ce produit est supérieur, le solde est réparti entre les régions selon trois critères (en fonction de la taxe d’apprentissage par apprenti perçue dans la région par les CFA et sections d’apprentissage et du nombre d’apprentis, selon qu’ils préparent des diplômes équivalent au baccalauréat professionnel et au-delà).

(Références : loi n° 2013-1279 de finances rectificative pour 2013 du 29 décembre 2013 ; loi n° 2014-891 de finances rectificative pour 2014 du 8 août 2014 ; loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015, article 29 ; articles L 6241-1 à L 6241-6, L 6241-8 et L 6241-9 du code du travail).

Collectes nationales 2015 et 2016 : une comparaison avec la collecte 2014, qui conforte les observations précédentes

Le tableau suivant permet de  prendre connaissance de ces données comparatives ; il suffit de cliquer :

Taxe d’apprentissage 2016-2015-2014

Une répartition de la collecte 2015 en rupture avec la collecte 2014 : des évolutions significatives conformes aux prévisions

1. Entre 2014 et  2015, le montant de la collecte nationale de  taxe d’apprentissage passe de 1 989 à 2 910 millions d’euros, soit une hausse de 921 millions d’euros (+ 46,3%) qui reflète le changement de taux de cette contribution  0,5 % à 0,68 % de la masse salariale de l’année précédente.

Ces données ne représentent pas la totalité de la taxe d’apprentissage collectée au niveau national, mais résultent des déclarations effectuées par 117 organismes collecteurs de taxe d’apprentissages sur les 144  (46 OCTA nationaux et  71 OCTA régionaux) habilités jusqu’en 2015.

Les trois fractions de la taxe d’apprentissage connaissent des évolutions significatives conformes aux conséquences attendues de la réforme.

La fraction régionale pour l’apprentissage augmente fortement par rapport à la précédente quotité  FNDMA, passant de 449 à 1 508  millions d’euros (+ 1 059 millions, soit + 236 %). Cette hausse doit être mise en regard avec la « perte »  par les régions  de la contribution au développement de l’apprentissage (CDA)  fusionnée avec  la taxe d’apprentissage et  de celle de la contribution supplémentaire à l’apprentissage (CSA) désormais affectée aux CFA. Par ailleurs, les régions reçoivent en compensation une part de la TICPE (taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques).

Le quota d’apprentissage augmente plus faiblement, passant de 738 à 800 millions d’euros (+ 62 millions, soit + 8,5 %). Cependant, les CFA ne peuvent plus  recevoir le hors quota ou barème (sauf en cas de couverture insuffisante par le quota et la CSA du coût de formation des apprentis accueillis par l’entreprise), ce qui suggère un bilan négatif sur la seule taxe d’apprentissage délicat  à chiffrer : pour une perte de 100 millions d’euros à ce titre, le solde négatif serait  ainsi de 48 millions d’euros (62 M€ –  100 M€). Par ailleurs, les CFA  bénéficient  de la CSA, ce qui se traduirait dans l’hypothèse d’un montant de cette contribution de l’ordre de  250 millions d’euros  par  un financement supplémentaire  totale  de 208 millions d’euros (250 M€– 48 M€).

Le hors quota (barème) connait, comme prévu, une très forte baisse, passant de 801 à 601 millions d’euros (- 200  millions, soit – 25  %). L’effet négatif pour le financement des formations professionnelles et technologiques  (hors apprentissage) est partiellement atténué, dans des proportions difficiles à estimer,  par la perte d’habilitation des CFA  au titre de cette quotité.

2. Les affectations de taxe d’apprentissage 2015 par les entreprises (avant prélèvement des frais de collecte et de gestion par les OCTA) révèlent quelques surprises apparentes.

1. La part du quota affecté par les entreprises aux CFA, par rapport aux fonds non affectés (fonds « libres »)  augmente, passant de 79 % en 2014 à 82,6 % en 2015 :

• cependant cette hausse ne concerne pas principalement les concours financiers (affectés à la couverture des coûts de formation des apprentis accueillis par les entreprises) qui passent de 383 à 405 millions d’euros (+ 22 millions d’euros, soit + 5,8 %) ;
• elle se concentre sur les autres versements aux CFA qui passent de 200 à 255  millions d’euros (+ 55 millions d’euros, soit + 27,8 %).

Paradoxalement :

• les entreprises accueillant des apprentis n’améliorent que  modestement  la couverture de leur coût de formation par des versements plus élevés aux CFA qui les forment ;
• à l’inverse, ce sont celles qui n’’accueillent pas d’apprentis  (ou disposent d’un solde de quota  non affecté après la couverture de leurs coûts de formation) qui accroissent le plus fortement leurs versements aux CFA.

Pour apprécier réellement l’impact de la réforme sur le financement des CFA, il faudrait disposer des données relatives à l’affectation de la CSA par les entreprises de 250 salariés et plus soumises à cette contribution. L’effectif de ces entreprises suggère, en particulier, que les CFA des secteurs d’activités constitués de PME  sont beaucoup moins concernés par cette ressource supplémentaire.

De manière apparemment surprenante compte tenu de  la forte baisse de cette quotité, la part de hors quota (barème) affecté aux établissements d’enseignement, par rapport aux fonds non affectés (fonds « libres »),  diminue significativement, passant de 84,1 % en 2014 à 77,4 % en 2015 :

• le montant de barème affecté baisse très fortement,  passant de 674 à 465 millions d’euros (- 209 millions, soit -31,1 %) ; ainsi la diminution de cette quotité n’impacte négativement que les  fonds affectés par les entreprises ;
• à l’inverse, le montant  de barème non affecté augmente, passant de 127 à 136 millions d’euros (+ 9 millions, soit + 7  %).

Des hypothèses explicatives, qu’il conviendrait de vérifier avec les données dont disposent les OCTA, peuvent être avancées.

Les nouvelles modalités  d’habilitation ont modifié les possibilités d’affectation par les entreprises :

• les CFA ont perdu leur habilitation au titre du barème ; c’est également le cas des établissements d’enseignement supérieur géré par des sociétés à but lucratif ;
• les formations de niveau I et II  sont destinataires de 35 % du barème (catégorie B) sans possibilité de cumul entre catégories, ce qui a réduit la part pouvant leur être attribuée.

Les entreprises qui affectent leur part barème se sont ainsi heurtées en 2015 à plusieurs difficultés :

• elles ont disposé de 25 % de barème en moins, ce qui a réduit d’autant leurs possibilités d’affectations ;
• la modification des règles d’habilitations des établissements  d’enseignement  (perte d’habilitation ou perception d’’une part plus réduite du barème) ne leur a pas permis de maintenir certaines de leurs affectations antérieures ;
• elles ne semblent  pas être parvenues à reporter la totalité de leurs affectations antérieures  vers d’autres établissements  habilités, ce qui a pu générer un surcroît de fonds non affectés, malgré la forte baisse du barème.

(Références : annexes  au projet de loi de finances pour 2017 et pour 2016 relatives à la formation professionnelle).

Une collecte 2016 dans la continuité de la collecte 2015

1. Selon les déclarations effectuées par 44 des 46 nouveaux OCTA (20 nationaux et 26 régionaux),  le montant de la  taxe d’apprentissage au plan national atteint 2 972  millions d’euros en 2016, contre 2 910 en 2015, soit une hausse de + 2,2 %.

Ce montant se répartit ainsi :

• 1 545 millions d’euros de fraction régionale pour l’apprentissage  (soit 52 % du total), contre 1 509 millions d’euros en 2015 (+ 2,4 %) ;
• 809  millions d’euros de quota (soit  27,2  % du total), contre 801 millions d’euros en 2015 (+ 1  %) ;
• 619 millions d’euros de hors quota ou barème, (soit  20,8 % du total), contre 601 millions d’euros en 2015 (+ 3  %).

La taxe d’apprentissage pouvant être affectée par les entreprises aux établissements d’enseignement atteint1 428 millions d’euros en 2016 (809 M€ + 619 M€), soit  48 % de la collecte totale, contre 1 401 millions d’euros et 48,2 % de la collecte totale en 2015 (+ 1, 9 %).

2. La répartition (frais de collecte et de gestion  inclus) de la taxe d’apprentissage 2016  reste dans une relative continuité par comparaison avec la collecte 2015.

La part de quota affectée baisse légèrement, atteignant 80,7 %, contre 82,6 % en 2015, mais 79 % en 2014. On note cependant deux  évolutions divergentes, correctrices d’un paradoxe constaté en 2015 :

• une hausse par rapport à l’année précédente de + 4 % des concours financiers versés aux CFA par les entreprises accueillant leurs apprentis contraste avec une diminution de 12 % du quota librement attribué aux autres CFA ;
• ces concours financiers poursuivent leur hausse, alors que le quota librement affecté, qui avait fortement augmente de + 27,8 % en 2015 par rapport à 2014, connait une forte baisse.

La part de quota non affectée remonte à 19,3 %, contre 17,4 % en 2015, mais 21 % en 2014. On observe en effet en 2016 une forte hausse du montant de ce quota non affecté de + 12 % qui contraste avec la baisse de – 9,9 % constatée en 2015. Celui-ci  dépasse ainsi légèrement en 2016 son montant de 2014.

La part de barème affectée remonte légèrement à 78,1 %, contre 77,4 % en 2014, sans retrouver le niveau de  84,1 % atteint  en 2014. La part de barème non affectée revient à 21,9 %, contre 22,5 % en 2015, mais 15,9 % en 2014.

On retrouve un paradoxe apparent déjà évoqué. Malgré la forte baisse du montant de barème consécutive à la réforme, la part affecté aux établissements d’enseignement, par rapport aux fonds non affectés a significativement diminué pour les raisons précédemment envisagées.

3. En 2016, la  CSA atteint 267 millions d’euros répartis  entre :

• 240 millions d’euros de fonds affectés par les entreprises, soit un taux d’affectation de 90 % ;
• 27 millions de fonds non affectés, soit un taux de fonds non affectés de 10 %.

Le quota de la taxe d’apprentissage et la CSA, tous deux  affectables par les entreprises uniquement aux formations par l’apprentissage, représentent en 2016  un montant total de 1 060 millions d’euros qui se répartit entre :

• 880 millions d’euros de fonds affectés par les entreprises (83 %) ;
• 180 millions d’euros de fonds non affectés (17%).

(Références : annexes  au projet de loi de finances pour 2018 relative à la formation professionnelle).

Un bilan de la réforme conforme aux prévisions : des « gagnants » et  des « perdants » ?

Le bilan de la réforme correspond, globalement, aux prévisions.

Le tableau suivant permet une comparaison de l’évolution des financements entre 2014 et 2016 :

Réforme apprentissage 2016-2014

Il  met en évidence une situation des établissements d’enseignement et des régions conforme aux prévisions, même si la comparaison est impactée par une hausse du financement total  qui accroît les « gains » et réduit les « pertes ».

1. Les établissements dispensant des formations par l’apprentissage semblent être les « gagnants » de la réforme. Le montant de taxe d’apprentissage attribué aux CFA  en 2016 (quota et CSA) atteint 1 076 millions d’euros, contre 738 millions d’euros (quota seul) en 2014, soit une hausse de + 45,8 %.

Ce constat positif pour les formations par l’apprentissage doit être nuancé par deux observations :

• suite à  la réforme, les CFA ont perdu leur habilitation au titre du barème, ce qui constitue une « perte » délicate à estimer ;
• les CFA bénéficiaires de la CSA sont ceux en relation avec les entreprises de 250 salariés qui versent seules cette contribution.

2. Les formations technologiques et professionnelles, hors apprentissage, quelque soit leur niveau, semblent être, comme prévu, les « perdants » de la réforme. Le montant de barème diminue fortement de 801 millions d’euros en 2014 à 619 millions d’euros en 2016, soit une forte baisse de – 22,8  %, malgré l’accroissement du montant de la collecte.

Ce constat négatif peut être un nuancé  par la perte d’habilitation des CFA au titre du barème.

Par ailleurs, aucun  financement alternatif n’est apparu pour ces formations hors apprentissage.

Une nouvelle réforme qui orienterait la totalité de la taxe d’apprentissage vers les formations par l’apprentissage conforterait cette évolution.

Une solution de passage de l’essentiel des formations technologiques et professionnelles à l’apprentissage supposerait deux conditions :

• un accroissement correspondant des financements ;
• des possibilités suffisantes d’accueil des nouveaux apprentis par les entreprises.

Enfin, les jeunes en formation par la voie scolaire ne sont pas nécessairement en capacité d’accéder à l’apprentissage en entreprise. Le développement de dispositifs de préapprentissage, qu’il conviendrait également de financer,  peut constituer un élément de réponse.

3. Les conseils régionaux bénéficient d’un accroissement des moyens de financement qui leur permettent de subventionner les CFA de leur région.

Les montants 2016 qui leurs sont destinés (Fraction régionale pour l’apprentissage et part de la TICPE) atteignent 1 692 millions d’euros, contre 1 449  millions d’euros en 2014 (FNDMA, CDA et CSA), soit une augmentation de  + 16,8 %. Cette hausse résulte notamment de l’attribution d’une part de la TICPE à ces régions.